Первые недели существования Совета народных комиссаров были не просто трудными — они обнажили абсолютную неподготовленность большевиков к управлению страной. У нового правительства не было ни аппарата, ни денег, ни физического доступа к министерствам: их занимали бастующие служащие. Поэтому первые декреты и приказы издавались из 67-й комнаты Смольного — штаба Ленина, превращённого в неофициальный центр власти. Ленин, опасаясь за свою жизнь, почти не покидал помещения, окружённого охраной из латышских стрелков, и принимал только комиссаров. В этой полутемной, захламлённой комнате ленинского подполья, больше напоминавшей революционный штаб, чем центр исполнительной власти, начал функционировать высший орган советской республики.
Весь аппарат Совнаркома в первые недели представлял собой импровизированную группу из нескольких помощников. Секретарём был назначен двадцатипятилетний Николай Горбунов, не имевший никакого административного опыта. Вместе с В.Д. Бонч-Бруевичем, личным секретарём Ленина, они начали набирать клерков. К концу года в Совнаркоме работало всего 48 канцелярских работников, позже прибавилось ещё 17 — главным образом молодых женщин, зачастую с «буржуазным» прошлым. Символ власти нового типа выглядел, по сути, как кружок революционеров-любителей, окружённый стенами враждебной или инертной страны.
До середины ноября Совнарком не функционировал как коллегиальный орган: за три недели состоялось только одно официальное заседание. Большинство декретов принимались отдельными комиссарами — или по собственному почину, или в малом кругу — и даже не всегда с ведома Ленина. Горбунов вспоминал, что тот поручал ему отправлять телеграммы в провинцию по собственному усмотрению, просматривая только каждую десятую. Из пятнадцати первых декретов лишь два обсуждались Совнаркомом официально — о печати и о выборах в Учредительное собрание.
Лишь 15 ноября Совнарком начал регулярно заседать. На первом полноценном заседании стояло 20 пунктов повестки. Было решено перевести комиссариаты из Смольного в здания бывших министерств, что стало возможным лишь при помощи вооружённых отрядов. С тех пор заседания стали проводиться ежедневно, преимущественно по вечерам. Наркомы — закалённые подпольщики — чувствовали себя неуверенно в роли государственных управленцев. Как вспоминал меньшевик Симон Либерман, атмосфера заседаний напоминала скорее конспиративное собрание революционного кружка, чем совет министров: кожаные куртки, шинели, валенки, полулежащие фигуры и нелепый, почти бытовой беспорядок.
Ленин, привыкший к организованности, пытался навести порядок: строго придерживаться повестки, штрафовать за опоздания. Но содержание заседаний оставалось техническим. Политические решения принимались не здесь, а в Политбюро партии. Совнарком — как и Совет труда и обороны — занимался реализацией директив, уже сформулированных партийной верхушкой. Он стал органом не стратегии, а исполнения.
Чтобы разгрузить его повестку, 18 декабря создали Малый Совнарком. Формально все постановления становились законами только после подписи Ленина (и, как правило, ещё одного комиссара) и публикации в «Ведомостях». Эти акты назывались «декретами». Если же документ издавался отдельным наркомом, он именовался «постановлением». Однако и это различие быстро утратило смысл. Законы издавались хаотично, подчас без публичности, и, если мера могла вызвать негативную реакцию, её публиковали от имени ЦИКа, перекладывая ответственность. Некоторые решения вообще не были обнародованы: так было с созданием ВЧК, с практикой взятия заложников и целым рядом «особых» директив. По сути, большевики возродили практику тайного законодательства — царских циркуляров, не предназначенных для публичной печати.
В первые месяцы власть использовала декреты как оружие пропаганды. У большевиков не было ни рычагов исполнения, ни гарантий, что власть продержится — поэтому декреты скорее служили декларациями намерений, учебными моделями для грядущих поколений революционеров. Из-за этого они отличались небрежностью, расплывчатостью, риторикой. Только спустя три месяца Ленин начал относиться к законотворчеству серьёзно: в январе 1918 года он обязал наркоматы согласовывать законопроекты с комиссариатом юстиции. Постепенно старые бюрократы, взятые на службу, начали возвращать формальной стороне советской власти видимость порядка. Законы стали длиннее, сложнее, юридически вывереннее. Административная форма прежнего государства постепенно, как панцирь, обволакивала суть новой диктатуры.
